《国家秘密定密管理暂行规定》解读（之二）关于定密授权的几个主要问题（上）
发布时间：2014-09-28 11:02
什么是定密权和定密授权
定密权是指机关、单位对某一事项是否属于国家秘密和属于何种密级进行确定，以及变更和解除国家秘密事项的权力。定密权有两种类型：即法定的定密权和授予的定密权。法定的定密权是指依据保密法直接享有的确定、变更和解除国家秘密的权力。授予的定密权，是指通过授权途径获得的确定、变更和解除国家秘密的权力。根据保密法及其实施条例，没有定密权或者没有相应定密权限的机关、单位，可以向有关中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级机关申请定密授权。同时，具有法定定密权的机关也可以根据工作需要，主动作出定密授权。区分法定的定密权和授予的定密权，对于机关、单位明确自身权限、做好定密工作具有十分重要的作用。依法享有定密权的机关，应当按照保密法律法规的要求，认真做好定密工作，并可以根据工作需要或者有关机关、单位的申请作出定密授权。没有法定的定密权，但实际工作需要定密的机关、单位，或者已有定密权，但实际需要的定密权限超出现有权限的，应当依据保密法规规定申请定密授权，以便及时开展定密工作。
为什么要开展定密授权工作
定密权是确定国家秘密的一项重要行政权力，是定密工作的前提和基础。2010年新修订保密法规定了定密授权制度，为不具备法定定密权的机关、单位通过授权方式取得定密权，依法开展定密工作提供了法制保障。新修订保密法公布实施以来，由于缺少统一要求和操作性规范，定密授权制度未能全面实施，一些机关、单位定密权限不明确或者定密权不落实，影响了定密工作的有效开展。新出台的《国家秘密定密管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对保密法及其实施条例有关定密授权的规定作了进一步细化，规范了授权的主体、条件、形式和程序，为定密授权工作的开展提供了明确的具体制度。开展定密授权工作，其重要性主要体现在以下几方面：一是有利于提高保密依法行政的意识。定密权属于国家的行政权力，机关、单位行使定密权开展定密工作是依法实施的行政行为，通过开展定密授权工作，可以使机关、单位明确自身的定密权的合法来源，正确认识定密权的属性，切实提高依法定密、依法行政的意识，从思想上打牢保密管理规范化、法制化的基础。二是有利于明确机关、单位的定密权力和责任。定密权作为国家的一项行政权力，其如何流转到机关、单位直至定密责任人的手中，必须有合法、清晰的路径和程序。通过开展定密授权工作，可以依法明确机关、单位的定密权限（包括法定的和授予的），保障其定密权的合法性，彻底杜绝定密权行使无据、权限不清的问题，使每一个机关、单位直至定密责任人都权责明确。三是有利于准确掌握国家秘密的分布情况。由于国家秘密产生在需要定密且具有相应定密权的机关、单位中，通过开展定密授权工作，可以将所有具有定密权（包括法定的和授予的）的机关、单位的定密权限全部确定，同时也明确了保密管理的具体对象，由此进一步摸清全部国家秘密的产生和分布情况，对于提高保密管理的科学化、精准化、法制化水平具有重要意义。
如何理解保密法第十三条关于定密权和定密授权的规定
保密法第十三条规定：“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。”该条规定有两层含义，一是中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关具有法定定密权，其中，中央国家机关、省级机关具有确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密的定密权；设区的市、自治州一级的机关具有确定机密级、秘密级国家秘密的定密权。二是明确中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关也是法定的定密授权机关，其中，中央国家机关、省级机关可以授予机关、单位确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密的定密权；设区的市、自治州一级的机关可以授予机关、单位确定机密级、秘密级国家秘密的定密权。正确理解保密法第十三条规定的含义，是机关、单位明确自身定密权限，依法开展定密授权，做好定密工作的重要前提。
需要强调的是，与原保密法有关定密权的规定相比较，新修订保密法取消了县级机关、单位的法定定密权，以及设区的市、自治州一级机关确定绝密级国家秘密的权力，既适应了我国推进民主政治建设的基本要求，满足了新形势下保密工作形势任务的需要，也符合国家秘密产生的基本规律和实际情况，对于严格控制绝密级国家秘密的数量，具有重要意义。
为什么要编制定密授权机关名录，地方如何编制？
根据《暂行规定》第六条，“保密行政管理部门应当将授权机关名单在有关范围内公布”。保密法第十三条中的“中央国家机关”、“省级机关”和“设区的市、自治州一级的机关”这三类具有法定定密权的机关，同时也是法定的定密授权机关，是各级机关、单位定密权的源头。这就以法律的形式明确了除这三类机关外任何其他机关都不具有定密授权的主体资格，同时，也为需要申请定密授权的机关、单位提供了重要指引，即机关、单位只能向这三类机关申请取得定密权。所以组织编制定密授权机关名录，可以通过书面方式明确定密授权机关的具体名称和授权权限，把有关定密权的法律规定具体化、精准化，实现国家秘密定密权合法、有序地流转到机关、单位。具体来说，根据职责分工，定密授权机关（中央国家机关）名录由国家保密行政管理部门负责编制。目前，编制工作已经初步完成，待进一步审核报批后，将尽快印发各地区各部门。定密授权机关（省级机关）名录和定密授权机关（设区的市、自治州一级的机关）名录由省（区、市）保密行政管理部门负责编制。省（区、市）保密行政管理部门在编制过程中，可以参照国家保密行政管理部门编制名录的方法和形式，按照《暂行规定》第四十四条，争取地方政府办公厅和机构编制部门支持，要求协助提供具体的各类机构名称，以确保名录编制的完整性、规范性和权威性。
如何理解《暂行规定》第七条规定的主要精神
《暂行规定》第七条规定，“中央国家机关可以在主管业务工作范围内作出授予绝密级、机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。省级机关可以在主管业务工作范围内或者本行政区域内作出授予绝密级、机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。设区的市、自治州一级的机关可以在主管业务工作范围内或者本行政区域内作出授予机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。”这一规定主要体现了定密授权需要把握的“业务为主，便利工作”的基本原则。考虑到中央国家机关是保密事项范围的制定机关，且多数中央国家机关具有系统管理或者指导的职能，以主管业务工作为主进行授权，有利于保障定密的专业性、权威性和准确性，便于工作部署和指导。同时，考虑到地方情况的复杂性，对地方的定密授权工作明确了省级机关和设区的市、自治州一级的机关在主管业务工作范围内或者本行政区域内两种授权途径，以便于地方的机关、单位更加方便地申请定密授权，顺利完成定密授权工作。
在具体开展定密授权工作时，地方保密行政管理部门特别是省（区、市）保密行政管理部门要充分发挥主导作用，在政策把握、工作部署和具体落实等方面加强对机关、单位的指导。对机关、单位在定密授权工作中遇到的困难和问题，耐心细致地做好政策指导和咨询服务工作。同时，做好定密授权机关（省级机关）名录编制工作，并指导地（市、州）级保密行政管理部门做好定密授权机关（设区的市、自治州一级的机关）名录编制工作。
如何理解具有法定定密权的机关及定密授权机关的范围
根据保密法第十三条规定，中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关既是法定的具有定密权的机关，同时也是具有定密授权资格的定密授权机关。其具体范围，《暂行规定》第四十四条作了阐释：
“中央国家机关”包括中国共产党中央机关及部门、各民主党派中央机关、全国人大机关、全国政协机关、最高人民法院、最高人民检察院，国务院及其组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理国家局，以及中央机构编制管理部门直接管理机构编制的群众团体机关。
“省级机关”包括省（区、市）党委、人大、政府、政协机关，以及人民法院、人民检察院。
“设区的市和自治州一级的机关”，包括地（市、州、盟、区）党委、人大、政府、政协机关，以及人民法院、人民检察院，省（区、市）直属机关和人民团体，中央国家机关设在省（区、市）的直属机构，省（区、市）在地区、盟设立的派出机构。
上述阐释，只是明确了划分三类机关的原则标准，还不能明确具体的机关名称。因此，保密行政管理部门还要通过编制三类定密授权机关名录，即以书面形式列出具有法定的定密授权资格的中央国家机关、省级机关和设区的市、自治州一级的机关的具体名称和权限，最后编制完成统一的定密授权机关总名录。
定密权是指机关、单位对某一事项是否属于国家秘密和属于何种密级进行确定，以及变更和解除国家秘密事项的权力。定密权有两种类型：即法定的定密权和授予的定密权。法定的定密权是指依据保密法直接享有的确定、变更和解除国家秘密的权力。授予的定密权，是指通过授权途径获得的确定、变更和解除国家秘密的权力。根据保密法及其实施条例，没有定密权或者没有相应定密权限的机关、单位，可以向有关中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级机关申请定密授权。同时，具有法定定密权的机关也可以根据工作需要，主动作出定密授权。区分法定的定密权和授予的定密权，对于机关、单位明确自身权限、做好定密工作具有十分重要的作用。依法享有定密权的机关，应当按照保密法律法规的要求，认真做好定密工作，并可以根据工作需要或者有关机关、单位的申请作出定密授权。没有法定的定密权，但实际工作需要定密的机关、单位，或者已有定密权，但实际需要的定密权限超出现有权限的，应当依据保密法规规定申请定密授权，以便及时开展定密工作。
为什么要开展定密授权工作
定密权是确定国家秘密的一项重要行政权力，是定密工作的前提和基础。2010年新修订保密法规定了定密授权制度，为不具备法定定密权的机关、单位通过授权方式取得定密权，依法开展定密工作提供了法制保障。新修订保密法公布实施以来，由于缺少统一要求和操作性规范，定密授权制度未能全面实施，一些机关、单位定密权限不明确或者定密权不落实，影响了定密工作的有效开展。新出台的《国家秘密定密管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对保密法及其实施条例有关定密授权的规定作了进一步细化，规范了授权的主体、条件、形式和程序，为定密授权工作的开展提供了明确的具体制度。开展定密授权工作，其重要性主要体现在以下几方面：一是有利于提高保密依法行政的意识。定密权属于国家的行政权力，机关、单位行使定密权开展定密工作是依法实施的行政行为，通过开展定密授权工作，可以使机关、单位明确自身的定密权的合法来源，正确认识定密权的属性，切实提高依法定密、依法行政的意识，从思想上打牢保密管理规范化、法制化的基础。二是有利于明确机关、单位的定密权力和责任。定密权作为国家的一项行政权力，其如何流转到机关、单位直至定密责任人的手中，必须有合法、清晰的路径和程序。通过开展定密授权工作，可以依法明确机关、单位的定密权限（包括法定的和授予的），保障其定密权的合法性，彻底杜绝定密权行使无据、权限不清的问题，使每一个机关、单位直至定密责任人都权责明确。三是有利于准确掌握国家秘密的分布情况。由于国家秘密产生在需要定密且具有相应定密权的机关、单位中，通过开展定密授权工作，可以将所有具有定密权（包括法定的和授予的）的机关、单位的定密权限全部确定，同时也明确了保密管理的具体对象，由此进一步摸清全部国家秘密的产生和分布情况，对于提高保密管理的科学化、精准化、法制化水平具有重要意义。
如何理解保密法第十三条关于定密权和定密授权的规定
保密法第十三条规定：“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。”该条规定有两层含义，一是中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关具有法定定密权，其中，中央国家机关、省级机关具有确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密的定密权；设区的市、自治州一级的机关具有确定机密级、秘密级国家秘密的定密权。二是明确中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关也是法定的定密授权机关，其中，中央国家机关、省级机关可以授予机关、单位确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密的定密权；设区的市、自治州一级的机关可以授予机关、单位确定机密级、秘密级国家秘密的定密权。正确理解保密法第十三条规定的含义，是机关、单位明确自身定密权限，依法开展定密授权，做好定密工作的重要前提。
需要强调的是，与原保密法有关定密权的规定相比较，新修订保密法取消了县级机关、单位的法定定密权，以及设区的市、自治州一级机关确定绝密级国家秘密的权力，既适应了我国推进民主政治建设的基本要求，满足了新形势下保密工作形势任务的需要，也符合国家秘密产生的基本规律和实际情况，对于严格控制绝密级国家秘密的数量，具有重要意义。
为什么要编制定密授权机关名录，地方如何编制？
根据《暂行规定》第六条，“保密行政管理部门应当将授权机关名单在有关范围内公布”。保密法第十三条中的“中央国家机关”、“省级机关”和“设区的市、自治州一级的机关”这三类具有法定定密权的机关，同时也是法定的定密授权机关，是各级机关、单位定密权的源头。这就以法律的形式明确了除这三类机关外任何其他机关都不具有定密授权的主体资格，同时，也为需要申请定密授权的机关、单位提供了重要指引，即机关、单位只能向这三类机关申请取得定密权。所以组织编制定密授权机关名录，可以通过书面方式明确定密授权机关的具体名称和授权权限，把有关定密权的法律规定具体化、精准化，实现国家秘密定密权合法、有序地流转到机关、单位。具体来说，根据职责分工，定密授权机关（中央国家机关）名录由国家保密行政管理部门负责编制。目前，编制工作已经初步完成，待进一步审核报批后，将尽快印发各地区各部门。定密授权机关（省级机关）名录和定密授权机关（设区的市、自治州一级的机关）名录由省（区、市）保密行政管理部门负责编制。省（区、市）保密行政管理部门在编制过程中，可以参照国家保密行政管理部门编制名录的方法和形式，按照《暂行规定》第四十四条，争取地方政府办公厅和机构编制部门支持，要求协助提供具体的各类机构名称，以确保名录编制的完整性、规范性和权威性。
如何理解《暂行规定》第七条规定的主要精神
《暂行规定》第七条规定，“中央国家机关可以在主管业务工作范围内作出授予绝密级、机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。省级机关可以在主管业务工作范围内或者本行政区域内作出授予绝密级、机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。设区的市、自治州一级的机关可以在主管业务工作范围内或者本行政区域内作出授予机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。”这一规定主要体现了定密授权需要把握的“业务为主，便利工作”的基本原则。考虑到中央国家机关是保密事项范围的制定机关，且多数中央国家机关具有系统管理或者指导的职能，以主管业务工作为主进行授权，有利于保障定密的专业性、权威性和准确性，便于工作部署和指导。同时，考虑到地方情况的复杂性，对地方的定密授权工作明确了省级机关和设区的市、自治州一级的机关在主管业务工作范围内或者本行政区域内两种授权途径，以便于地方的机关、单位更加方便地申请定密授权，顺利完成定密授权工作。
在具体开展定密授权工作时，地方保密行政管理部门特别是省（区、市）保密行政管理部门要充分发挥主导作用，在政策把握、工作部署和具体落实等方面加强对机关、单位的指导。对机关、单位在定密授权工作中遇到的困难和问题，耐心细致地做好政策指导和咨询服务工作。同时，做好定密授权机关（省级机关）名录编制工作，并指导地（市、州）级保密行政管理部门做好定密授权机关（设区的市、自治州一级的机关）名录编制工作。
如何理解具有法定定密权的机关及定密授权机关的范围
根据保密法第十三条规定，中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关既是法定的具有定密权的机关，同时也是具有定密授权资格的定密授权机关。其具体范围，《暂行规定》第四十四条作了阐释：
“中央国家机关”包括中国共产党中央机关及部门、各民主党派中央机关、全国人大机关、全国政协机关、最高人民法院、最高人民检察院，国务院及其组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理国家局，以及中央机构编制管理部门直接管理机构编制的群众团体机关。
“省级机关”包括省（区、市）党委、人大、政府、政协机关，以及人民法院、人民检察院。
“设区的市和自治州一级的机关”，包括地（市、州、盟、区）党委、人大、政府、政协机关，以及人民法院、人民检察院，省（区、市）直属机关和人民团体，中央国家机关设在省（区、市）的直属机构，省（区、市）在地区、盟设立的派出机构。
上述阐释，只是明确了划分三类机关的原则标准，还不能明确具体的机关名称。因此，保密行政管理部门还要通过编制三类定密授权机关名录，即以书面形式列出具有法定的定密授权资格的中央国家机关、省级机关和设区的市、自治州一级的机关的具体名称和权限，最后编制完成统一的定密授权机关总名录。
